Будущий президент обещал, что территориальные общины на местах получат больше прав и денег на реализацию полномочий. А исполнительная власть в областях будет принадлежать не назначенным сверху «губернаторам», а исполкомам, которые будут сформированы облсоветами, избранными людьми.
Уже в качестве главы государства Порошенко заверил, что самостоятельность местных общин не ослабит центральную власть, которая будет проводить «эффективную и жесткую координацию действий».
Видимо для обеспечения «жесткой координации», президент пока не выполнил один из подпунктов своего предвыборного обещания. Главы областных государственных администраций, назначенные президентом, по-прежнему остаются руководителями регионов. Но в целом обещанную децентрализацию Порошенко постарался обеспечить.
Деньги вперед
Первым шагом на пути к децентрализации стало предоставление регионам дополнительных ресурсов. В июне 2015 года, на тот момент премьер-министр Арсений Яценюк сообщил, что в рамках децентрализации области Украины уже дополнительно получили около 10 миллиардов гривен.
«Те, кто думает, что мы отдадим деньги и не отдадим ответственность – глубоко ошибаются. Поэтому мэры, руководители областных исполнительных комитетов должны забыть о возможности тыкать пальцем на центральную власть. Вы потом будете на выборах рассказывать, правильно вы эти деньги потратили или неправильно", - заявил он.
Аналитическая платформа VoxUkraine, в которую входят украинские и иностранные эксперты, в конце 2016 года проанализировала ситуацию с бюджетной децентрализацией. Эксперты пришли к выводу, что после начала реформы местные бюджеты стали получать значительный профицит. Больше всего новая схема распределения доходов от налогов дала небольшим городам, которые не зависят целиком от одного градообразующего предприятия.
Подписывая закон о бюджете на 2017 год, Порошенко рассказал, что проведение реформы по децентрализации привело к росту бюджетов развития местных общин в пять–шесть раз. По данным премьер-министра Владимира Гройсмана, в первом квартале 2017 года по сравнению с таким же периодом прошлого года местные бюджеты выросли уже на 14,5 миллиардов гривен.
При этом стоит отметить, что из-за повышения минимальной зарплаты до 3200 гривен, с 2017 года расходы местных бюджетов выросли. А предоставив большую финансовую независимость регионам, Киев уменьшил или оставил на прежнем уровне государственные дотации на образование и медицину, которые «подорожали» из-за роста ставок. Это вызывает споры по поводу распределения денег и обязанностей по финансированию социальной сферы. Но в целом финансовая сторона децентрализации прошла относительно успешно. Время покажет, насколько эффективно местные власти смогут использовать новые бюджетные возможности.
Объединенные территориальные громады
Вторым этапом реформы стало создание объединенных территориальных громад (ОТГ). Этот процесс начался в марте 2016 года. По состоянию на декабрь, в Украине в рамках децентрализации было создано 366 ОТГ. 30 апреля 2017 года выборы прошли еще в 47-ми громадах.
Формирование ОТГ идет с большим «скрипом» и его темпы постепенно замедляются. В объединенные громады вошло примерно 3 миллиона человек, то есть около 25% сельского населения Украины.
В разных областях процесс объединения идет неравномерными темпами. Самая худшая ситуация в Киевской области, где было создано всего две громады. В Луганской области было создано 4 громады. Затем идут: Закарпатская и Харьковская области (по 5 громад); Кировоградская, Донецкая (по 7 громад); Черкасская (10), Ивано-Франковская и Одесская (12); Херсонская (14); Сумская и Черновицкая (18); Ровенская и Черниговская (19); а также Волынская, Николаевская и Полтавская области (по 20 громад).
В Запорожской области и на родине Порошенко, в Винницкой области, создано 24 громады. Немного обогнали их Львовская (25) и Хмельницкая область (26). А лидерами по количеству созданных ОТГ стали Житомирская (32), Днепропетровская (34) и Тернопольская (36) области.
Как видно, темпы создания объединенных громад совершенно не зависят от региона Украины. Среди лидеров оказались области из центральной, восточной и западной Украины. А в хвосте списка можно увидеть южные, восточные, центральные и западные регионы. Стоит отметить, что главным тормозом децентрализации стала Киевская область, где земля стоит дороже всего, а сельсоветы относительно обеспечены. То же село Новые Петровцы, на территории которого находится Межигорье беглого президента Януковича, вряд ли страдает от отсутствия хороших дорог и инфраструктуры.
В целом можно сказать, что финансовый вопрос стал главным тормозом создания ОТГ. Финансовая децентрализация в Украине уже прошла. И старые, и новые громады стали финансово независимыми в равной степени, поэтому у них нет стимула на дальнейшее объединение и административное укрупнение.
В конце 2016 года Порошенко заявил, что в следующем году объединенные громады смогут использовать около 9 млрд грн. на «больницы, дороги и котельные». Собственные ресурсы местных бюджетов оцениваются в 170,7 млрд грн. Это означает, что не реформированные сельсоветы тоже смогут найти деньги для реализации собственных проектов.
Справедливости ради, инициативные ОТГ имеют намного больше шансов привлечь дополнительное финансирование и консультирование от международных фондов и организаций. К примеру, в Ивано-Франковской области работает 8 проектов международной помощи по реформе местного самоуправления: проект DESPRO, программы U-LEAD и DOBRE, Шведско-украинский проект "Поддержка децентрализации в Украине", проект Программы развития ООН (ПРООН) при поддержке ЕС «Местное развитие, ориентированное на громаду», партнерство для развития городов (ПРОМИС / PLEDDG) и разработка курса на укрепление местного самоуправления в Украине (ПУЛЬС).
При этом DESPRO, U-LEAD, DOBRE, "Поддержка децентрализации в Украине", ПРООН и ПУЛЬС действуют по всей Украине. А в Днепропетровской и еще нескольких областях дополнительно работают проекты: «Укрепление местной финансовой инициативы в Украине» и «Электронное управление для подотчетности власти и участия громады» (EGAP).
Без права на ошибку?
Большое значение в деле объединения громад сыграл личностный фактор (как на областном, так и на местном уровне). Зачастую громады объединялись не с учетом экономической выгоды, или исходя из географической и исторической общности. А старые обиды или бизнес-конфликты среди элит «разрывали» близкие населенные пункты, создавая при объединении неожиданные территориальные конфигурации.
При этом местное население было, мягко говоря, слабо осведомлено о сущности проводимой реформы. Даже местные депутаты говорили про реформу как об «очередном распаевании».
Это означает, что пожив в новой объединенной громаде и оценив все преимущества и недостатки от нововведения, люди могут пожелать отыграть все обратно, или потребовать объединения с другим населенным пунктом. Однако процедуры выхода и изменения границ ОТГ не существует. А значит, права на ошибку у объединенных громад на данный момент нет. В будущем это грозит появлением неразрешимых конфликтов в неудачно сформированных или плохо продуманных территориальных объединениях.
Кроме всего прочего, это означает, что на следующих выборах в Верховную Раду тема децентрализации станет одним из факторов, который обеспечит победу или поражение в сельских районах. А в парламент могут зайти депутаты, которые пообещают свернуть процесс децентрализации. В июле 2016 года на довыборах в Херсонской области уже победил выдвиженец от «ВО «Батькивщина» Юрий Одарченко, который во время предвыборной кампании активно критиковал принятый местными депутатами план децентрализации, называя этот процесс «насильственной централизацией» и уничтожением села.
Трудности перехода
Схему создания ОТГ трудно назвать гибкой. К примеру, она предлагает одни и те же стандарты для степной зоны и Западной Украины, где плотность населения существенно выше.
Также согласно закону, при всем желании, невозможно объединение громад, относящихся к разным областям. До этого требования были еще более жесткими, запрещая объединяться громадам соседних районов. К счастью, эту норму убрали.
Однако запрет межобластных объединений тоже доставляет определенные неудобства для ОТГ, находящихся на стыке областей. Административное деление Украины во многом является искусственным. При Сталине советская власть при «нарезке» областей Украины не сильно ориентировалась на интересы и экономические связи на местах.
В 1932 году от Днепропетровской и Харьковской областей отрезали куски ради создания Донецкой области. Черниговскую и Житомирскую области «вырезали» из Киевской в 37-м году. Тогда же из части Одесской области создали Николаевскую, от Харьковской области отделили Полтавскую, а из части Винницкой выделили будущую Хмельницкую область.
В 39-м году будущую Луганскую область вычленили из восточной части Донецкой. Из части Днепропетровской сделали Запорожскую, из Харьковской – Сумскую, а из Николаевской - Кировоградскую области. В 1944 году из частей Николаевской и Запорожской областей была создана Херсонская область.
В 1954 году из частей Киевской, Полтавской и Кировоградской областей появилась Черкасская область. К Одесской области присоединили Измаильскую область, а некоторые районы Одесской области отдали Кировоградской и Николаевской областям. Завершились территориальные пертурбации только в 1965 году, когда в состав Черниговской области перешел Талалаевский район Сумской области.
Децентрализация давала возможность создать более естественные, экономически оправданные объединения громад, исправив все прошлые «перегибы на местах», произошедшие при создании области. Однако этот шанс так и не был использован.
Создание ОТГ также имеет два потенциально неприятных последствия. Во-первых, в результате объединения поселки-спутники городов фактически лишились своих избранников. Вместо полноценного поселкового совета они получили одного-двух «своих» депутатов в городском совете, которые не могут самостоятельно ничего решить в поселке.
Кроме того, в результате децентрализации Украину ожидает очередная волна урбанизации. Маленькие населенные пункты не могут самостоятельно содержать школу, фельдшерско-акушерский пункт (ФАП), клуб и другую социальную инфраструктуру. До этого школы финансировались из центрального бюджета и зачастую являлись в селах основным налогоплательщиком. Если без клуба село еще может выжить, то без ФАПа, а особенно школы населенный пункт рискует исчезнуть. Соответственно, жители экономически слабых или неуспешных громад будут переезжать в города. Децентрализация кроме всего прочего означает, что выживут сильнейшие и экономически более успешные громады. Это может стать дополнительным фактором социального напряжения в обществе.