В українському суспільстві наростає дискусія навколо реформи системи місцевого самоврядування та майбутнього адміністративно-територіального устрою України. При цьому і прихильники, і противники цієї реформи дуже часто апелюють до територіальних громад, які, як відомо, є первинною ланкою місцевого самоврядування, основними носіями його функцій і повноважень. Чомусь після багатьох років нехтування інтересами територіальних громад всі раптом кинулися їх захищати й піклуватися про їхнє майбутнє. Та так активно, що навіть забуваються про інтереси і проблеми живих людей, які є мешканцями конкретних населених пунктів, членами територіальних громад і просто громадянами.
Нагадаємо, що відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», місцеве самоврядування − це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади ‒ жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста ‒ самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. А під терміном «територіальна громада» мається на увазі сукупність жителів, об'єднаних постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.
Проте, в ході відкритих дискусій досить часто з’ясовується, що українські політики, урядовці та навіть представники органів місцевого самоврядування по-різному розуміють соціальну і правову природу територіальних громад та їх місце і роль в системі місцевого самоврядування. Одні намагаються ледь не абсолютизувати територіальну громаду, приписуючи їй виключну роль на здійснення місцевого самоврядування. Сьогодні прихильники цієї ідеї домагаються реєстрації територіальних громад як суб’єктів публічного права і передачі їм функцій з управління комунальним майном та місцевими ресурсами. Інші − навпаки, намагаються звести поняття територіальної громади до суто віртуального адміністративно-територіального утворення, яке не має реальних повноважень і від якого, за великим рахунком, нічого не залежить. Схоже, саме за такою логікою був розроблений Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та Методика формування спроможних територіальних громад. Адже самим громадам (поки що діючим) в них відведена навіть не другорядна, а хтозна яка роль.
Цікаво, що в законі України про місцеве самоврядування такого терміну як «спроможна територіальна громада» – немає. В законі про добровільне об’єднання територіальних громад він згадується тільки опосередковано. А от відповідно до затвердженої Кабінетом Міністрів України Методики формування спроможних територіальних громад термінологічне визначення цього явища звучить так: «спроможна територіальна громада − територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об’єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров’я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці».
Не важко помітити, що таке формулювання дещо відрізняється від першочергового визначення територіальної громади, яке міститься в Конституції України та в законі про місцеве самоврядування. І не тільки тому, що з нього кудись зникли «жителі», тобто, члени територіальної громади, які, власне, і складають її основу, а й тому, що автори Методи намагаються штучно розділити всі територіальні громади на дві категорії ‒ спроможні й неспроможні. При цьому, в Методиці не наведено чітких параметрів спроможності територіальних громад. Також не зовсім зрозуміло, що таке «належний рівень надання послуг», які мають забезпечити об’єднані територіальні громади у різних сферах. Сьогодні в сільській місцевості такі послуги надаються на рівні мінімальних соціальних потреб. А як буде далі?
Наразі в Україні існує близько 12 тисяч територіальних громад, які є дуже різними як за своїми розмірами, так і за історичними, географічними, соціально-економічними, національно-культурними і навіть психологічними характеристиками. Є сільські громади, які нараховують кілька сотень жителів і живуть виключно за рахунок державних дотацій. А є громади великих сіл чи селищ, які нараховують тисячі жителів, мають міцну економічну базу й спроможні забезпечити виконання власних та делегованих повноважень (не беремо до уваги міські громади). Історично так склалося, що територіальною основою для виникнення та існування українських громад були й залишаються населені пункти – села, селища чи міста. Як виключення, територіальна громади існують в межах кількох населених пунктів з одним адміністративним центром. Тепер же ініціатори адміністративно-територіальної реформи хочуть кардинально змінити цю модель, розширивши географічні межі територіальної громади до небачених розмірів. У деяких областях планують залишити на район 3-5 громад, а в деяких районах – лише одну.
Судячи з логіки, яка закладена в Методиці формування спроможних територіальних громад, значній кількості самодостатніх громад також доведеться погоджуватись на добровільне об’єднання з іншими громадами, навіть якщо таке об’єднання й суперечить їхнім інтересам. На перше місці тут виступають державні інтереси. Багато хто вважає, що зменшивши кількість територіальних громад, а також утворених ними органів місцевого самоврядування із їхніми бюджетами, держава хоче спростити управління територіями і отримати економію фінансових ресурсів. Тому наразі реформа адміністративно-територіального устрою і місцевого самоврядування є одним з пріоритетів державної політики. І саме тому Мінреґіонбуд та обласні державні адміністрації взяли під свій контроль підготовку перспективних планів з формування територій громад та вже визначили орієнтовну кількість громад, які будуть створені (чи виникнуть) в процесі адміністративно-територіальної реформи. Найголовніше ж те, що держава залишає у своїх руках механізми фінансового впливу на спроможність територіальних громад, якими намагається чи то заохочувати їх до об’єднання, чи то шантажувати для підтримки такого процесу.
Теоретично після проведення адміністративно-територіальної реформи в Україні має залишитися не більше 1800 об’єднаних територіальних громад, які отримають власні органи самоврядування, бюджети і т.п. А що буде з тими громадами, які з тих чи інших причин не захочуть об’єднуватися і залишаться в нинішніх межах? Припинити їхню діяльність або ліквідувати не можливо (на відміну від органів місцевого самоврядування) оскільки, на думку багатьох науковців, громада ‒ це не адміністративне утворення, а природня спільнота людей, об'єднаних на основі спільних інтересів, місця проживання та господарської діяльності. Наприклад, один з ідеологів реформи місцевого самоврядування Анатолій Ткачук вважає, що територіальні громади в Україні існують по праву або ж за фактом існування заселених людьми населених пунктів і «створювати» їх не потрібно (див. Децентралізація: тиск і спротив // Дзеркало тижня. ‒ 2015. ‒ 6 лютого 2015). Але тоді за яким правом виконавча влада сьогодні нав’язує свою модель адміністративно-територіального устрою та штучне об’єднання територіальних громад? Чи будуть життєздатними і функціональними нові громади? Як вони зможуть реалізовувати свої права? Скажімо, мені важко уявити як члени об’єднаної територіальної громади, що існуватиме в межах 10 сіл, зможуть провести громадські слухання або збори громадян за місцем проживання. А як буде організоване транспортне сполучення між цими селами?
Поки що ми не маємо відповідей на ці запитання та, думаю, що їх не мають і провідники адміністративно-територіальної реформи з Мінреґіонбуду. Однак це не заважає їм вже звітувати про перші успіхи своєї реформи, які полягають в тому, що у всіх областях створені офіси реформ і третина областей вже затвердила перспективні плани формування спроможних громад. Найцікавіше ж те, що самі територіальні громади та їхні повноважні представники практично не беруть участі в цьому процесі. Ось наприклад, розпорядження голови Черкаської ОДА №155 від 08.04.2015 р. про регіональну робочу групу з підготовки перспективного плану формування територій громад області. У складі робочої групи – заступники голови ОДА, керівники департаментів, науковці, двоє міських голів... І жодного сільського чи селищного голови, жодного голови районної ради. Приблизно така ж картина й на Полтавщині: з 23 осіб, які увійшли до складу робочої групи, лише один Омельниківський сільський голова. Та й той, мабуть, потрапив туди тільки тому, що очолює регіональне відділення Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад. Не дивно, що і на Черкащині, й на Полтавщині, а також в низці інших областей України обласні ради не підтримали розроблені облдержадміністраціями перспективні плани формування територій громад, що виглядає як своєрідна форма протесту проти поспішних і непродуманих методів впровадження адміністративно-територіальної реформи. За великим же рахунком треба говорити про цілеспрямований наступ на місцеве самоврядування і права територіальних громад в Україні, який ведеться під виглядом децентралізації влади та проведення адміністративно-територіальної реформи. І почався він не сьогодні.
Якщо поглянути на закон про місцеве самоврядування, то можна побачити, що за вісімнадцять років (з часу його ухвалення) до нього 89 разів вносилися зміни та доповнення. Сім разів своє тлумачення різних норм і положень цього закону давав Конституційний Суд. Але за цей час практично нічого не було зроблено для посилення правової і організаційної спроможності територіальних громад, як первинних суб’єктів місцевого самоврядування. Насамперед, йдеться про право територіальних громад безпосередньо здійснювати місцеве самоврядування через місцевий референдум. Наприклад, тільки за рішенням місцевого референдуму територіальна громада може достроково припинити повноваження місцевої ради, або сільського, селищного чи міського голови, якщо вони порушують Конституцію та закони України або не виконують своїх прямих обов’язків. Таких фактів безліч. Але через відсутність закону про місцевий референдум члени громади не можуть адекватно впливати на місцеву політику. І складається таке враження, що влада (і теперішня, і нинішня) спеціально зволікає з ухваленням цього закону, який би суттєво посилив роль територіальних громад. Варто зазначити, що 3 квітня 2015 року представниками Опозиційного блоку у Верховній Раді України був зареєстрований законопроект «Про всеукраїнський та місцеві референдуми за народною ініціативою» (№ 2535). Але, зважаючи на суб’єктів законодавчої ініціативи, ймовірність його ухвалення є доволі примарною.
Ще однією суттєвою перепоною на шляху становлення спроможних територіальних громад є відсутність у законі обов’язкової норми щодо затвердження представницькими органами місцеве самоврядування статутів територіальних громад, які мають регламентувати порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, громадських слухань, внесення місцевих ініціатив тощо. І цією прогалиною дуже часто користуються органи місцевого самоврядування та їх посадові особи, не зацікавлені в сильних громадах. Як наслідок, через відсутність статутів територіальних громад та прописаних у них процедур переважна більшість громад не може реалізувати свої законні права на безпосереднє здійснення місцевого самоврядування. Так, за інформацією Державної реєстраційної служби, станом на 2013 рік територіальними органами юстиції було зареєстровано лише 2246 статутів територіальних громад, хоча теоретично такі статути мали б бути у всіх 12 тисячах громад. Наприклад, у Тернопільській області зареєстровано лише 5 статутів територіальних громад. Скільки в інших областях – з’ясувати складно, бо досі в Україні не створено єдиного реєстру статутів територіальних громад.
Отож, якщо говорити про підвищення спроможності територіальних громад, то слід мати на увазі не тільки фінансово-економічну складову цієї спроможності, а й правову та організаційну, бо тільки з ними територіальні громади зможуть самостійно реалізувати надані їм повноваження. Зрозуміло, що це потребуватиме ухвалення цілої низки законів, які сприятимуть перетворенню територіальних громад на реальних суб’єктів місцевого самоврядування. Тут треба зазначити, що нещодавно у Верховній Раді України були зареєстровані проекти законів «Про органи самоорганізації населення» та «Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання». Крім цього, у червні 2014 року парламентом було ухвалено закон «Про співробітництво територіальних громад», який визначає організаційно-правові засади їх співробітництва, принципи, форми, механізми такого співробітництва і т.п. Втім, за рік, що минув з часу ухвалення цього закону було укладено лише 17 договорів про співробітництво територіальних громад, якими охоплено 103 сільських і 4 міських ради (така кількість договорів була зареєстрована Мінрегіонбудом). І це теж багато говорить про спроможність територіальних громад та утворених ними органів місцевого самоврядування.
На жаль, доводиться говорити й про негативну практику в законотворчості. Насамперед, це стосується обмеження права територіальних громад на розпорядження землями, що знаходяться за межами їхніх населених пунктів, та управління комунальним майном. Наприклад, у грудні 2014 року Верховна Рада України внесла зміни до Закону України «Про загальну середню освіту», щодо реорганізації і ліквідації загальноосвітніх навчальних закладів у сільській місцевості, заснованих на комунальній формі власності. Якщо раніше такі дії допускалися лише за згодою територіальних громад, то згідно із внесеними змінами це право було передане сесіям місцевих рад. Те саме стосується й дошкільних навчальних закладів, оптимізація яких вже дала свої негативні результати.
Таким чином, можна зробити висновок, що реформа місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, яка розпочалася в Україні, несе в собі цілу низку ризиків і загроз, які поки що не отримали належної оцінки з боку суспільства. Навіть в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, яка була ухвалена Урядом у квітні 2014 року, про ці ризики і загрози сказано тільки побіжно.
Можна погодитися в авторами Концепції, що система місцевого самоврядування, яка на сьогодні склалася в Україні, не задовольняє потреб суспільства, а функціонування органів місцевого самоврядування в більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримку сприятливого життєвого середовища і т.п. Тобто, реформування цієї системи необхідне. Але це не означає, що в процесі цього реформування треба бездумно руйнувати сформовану модель місцевого самоврядування і територіальні громади, які, на нашу думку, ще не вичерпали свого потенціалу. І цей потенціал не тільки у механічному об’єднанні громад, які автори Концепції чомусь ототожнюють з адміністративно-територіальними одиницями, а й у підвищенні їх фінансової, правової та організаційної спроможності. Дуже добре, що це розуміють і державні чиновники, які задекларували в Концепції необхідність надання територіальним громадам права розпоряджатися земельними ресурсами в межах своєї території, максимальне залучення населення до прийняття управлінських рішень з питань місцевого значення, сприяння розвитку форм прямого народовладдя і т.п. Але, на жаль, поки що ці та інші декларації не отримали практичного втілення ні на законодавчому, ні на виконавчому рівні. Розробивши Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні Уряд мав би затвердити і відповідну стратегію реформування та поетапний план втілення цих реформ. Таких документів поки що немає. Зате сьогодні всі свої зусилля Уряд і проурядові структури спрямовують на реалізацію ідеї об’єднання територіальних громад, яка викликає багато запитань і поки що не знаходить належної підтримки в суспільстві. Можливо, суспільство ще не доросло до цих реформ і для цього йому потрібен певний час. А можливо, Уряд і наші чиновники не доросли до розуміння суспільних потреб і тоді їм потрібно шукати інші шляхи втілення своїх реформ. Але часу для цього в них практично не залишилось.
Віктор КОЗОРІЗ, експерт Фонду місцевої демократії, член НСЖУ