Снижение налогового давления на экономику является одной из самых актуальных задач для Украины. Украинская налоговая система - одна из самых сложных и наименее эффективных не только среди стран Европейского Союза, но и в глобальном масштабе, что регулярно подтверждается международными отчетами и рейтингами, исследованиями отечественных экономистов, а также оценками инвесторов, работающих в Украине. Примечателен тот факт, что в рейтинге благоприятности налоговых систем PayingTaxes 2010, подготовленном Всемирным банком, Украина заняла 181-е место среди 183 исследуемых стран. Ключевыми проблемами украинской налоговой системы являются большое количество налоговых платежей, значительные временные и финансовые расходы на выполнение налоговых процедур и высокая налоговая нагрузка на прибыль и фонд оплаты труда.В Украине давно доказана необходимость коренного реформирования налоговой системы, поскольку нынешняя ее модель не может стимулировать ни развитие реального сектора экономики, ни достойное функционирование социальной сферы. Однако, по мнению большинства экспертов, предложенные Правительством механизмы налогового реформирования и проект Налогового кодекса только усугубят положение и создадут серьезные экономические диспропорции между различными слоями предпринимательства.
Обнародование второго варианта проекта Налогового кодекса позволяет довольно четко определить приоритеты и идеологию налоговой политики нынешнего правительства.
Не вызывало сомнений, что при доработке законопроекта КМУ будет придерживаться линии парламентской коалиции и Президента Украины направленной на:
1) снижение фискального давления на крупный бизнес, что объясняется тесными связями нынешней власти с мощным промышленным капиталом;
2) увеличение фискальной нагрузки на другие слои предпринимательства (малый и средний бизнес) и населения путем расширения полномочий и инструментов влияния на бизнес налоговых и таможенных органов, с целью компенсации бюджетных средств, которые будут потеряны государством из-за снижения налоговой нагрузки на крупный бизнес.
Следует отметить, что Правительству не удалось в полной мере вывести проект Налогового кодекса из политической плоскости. Поэтому одним из приоритетов в процессе подготовки документа является электоральный, связанный с необходимостью сформировать положительное общественное отношение большинства социальных групп. Из-за этого ощутимо страдает качество данного проекта, поскольку, он характеризуются рядом популистских положений.
Например, предложенные налоговые каникулы для малого бизнеса вводятся в столь ограниченных масштабах, что данная норма вообще теряет экономический смысл. Кроме того, Правительство активно манипулирует собственными инициативами, то усиливая налоговое давление на физических лиц, то отказываясь от него.
Снижение количества налогов и ставок декларируется как основная задача Налогового кодекса. На первый взгляд, в рамках налоговой реформы, действительно предлагается ряд привлекательных для бизнеса мероприятий:
а) уменьшить количество налогов;
б) снизить ставки налога на прибыль и НДС;
в) «заморозить» ставки других налогов.
Однако во всех этих положениях заложена определенная хитрость, а зачастую и экономическая безграмотность.
Что касается уменьшения количества налогов, то действительно предлагается уменьшить число налоговых платежей. Вместо 28 общегосударственных и 14 местных налогов и сборов, закрепленных Законом Украины «О системе налогообложения», проект Налогового кодекса предлагает ввести соответственно 19 и 5. Часть нынешних налогов предлагается отменить (налог на недвижимое имущество, сбор за проведение гастрольных мероприятий, налог на промысел), другую часть - перевести в режим неналогового платежа (судебный сбор, государственная пошлина).
Но необходимо констатировать, что из системы налогообложения были изъяты те налоги, которые и так фактически не функционировали или не создавали фискального давления на экономику, а только перераспределяли средства в направлении поддержки отдельных сфер. В частности, сбор за проведение гастрольных мероприятий, направляемый в специальный фонд бюджета, используется в качестве инструмента поддержки отечественной культуры за счет налогообложения деятельности в Украине зарубежных артистов. Поэтому его отмена не представляется необходимой и существенно снижающей налоговое давление на экономику страны.
Аналогичное замечание касается судебного сбора, государственной пошлины и других сборов (пошлин), которые к тому же не отменены, а просто «убраны» из понятия налоги!
Таким образом, налоговая нагрузка на бизнес и население не уменьшается, но в тоже время, де-юре количество налогов уменьшено, а де-факто фискальное давление государства не ослабевает. Данная хитрость позволяет Правительству пытаться манипулировать сознанием населения перед избирательной кампанией в местные органы власти.
При этом, уровень централизации государственной финансовой системы увеличивается, а ряд важных для регионов страны моментов просто оставлены без внимания. Например, местные налоги входят в бюджетную корзину, которая не учитывается при расчете государственных трансфертов. В связи с чем, рациональным представляется передача из перечня государственных в местные ряда налогов и сборов, на объем мобилизации которых местные органы власти оказывают значительное влияние. В частности, таковыми являются единый налог и плата за землю. Однако и второй вариант проекта Налогового кодекса не предполагает передачи ни одного из государственных налогов в систему местных.
Что касается снижения ставок налогов, напомним: первый вариант документа предполагал поэтапное снижение ставки НДС в период с 2012-го по 2014 год с 20% до 17%. Кроме того, планировалось снижение налога на прибыль предприятий с 25% до 20% в 2011 году и его дальнейшее ежегодное снижение на 1% - до 17% в 2014-м году. Правда, одновременно кодекс предусматривал введение дополнительной ставки налога на прибыль (для местных бюджетов).
Во втором варианте Налогового кодекса с 2014 года устанавливается единая ставка налога на прибыль в размере 20% (24% - с 1.12.2012 г., 22% - с 1.12.2013 г.), а ставка НДС - 17%.
Эта инициатива вроде бы не вызывает возражений, но нельзя не указать на некоторую противоречивость позиций.Во-первых, отсутствует системность и последовательность в вопросах снижения налогов. Классическая теория эффективного налогообложения гласит, что для достижения максимального положительного эффекта снижение ставок должно сопровождаться сокращением налоговых льгот. Однако при снижении ставок НДС и налога на прибыль правительство значительно расширяет перечень льгот, освобождений и преференций, особенно в рамках специальных налоговых режимов, чем обычно пользуются представители крупного бизнеса.
Во-вторых, довольно сомнительно, с точки зрения реальной реализации, предлагаемое снижение ставки налога на прибыль и НДС. Учитывая, что отечественная экономика требует оживления инвестиционной деятельности Правительство вряд ли в состоянии пойти на одновременное снижение ставок ключевых налогов. Убеждены, что члены КМУ вполне осознают это. Скорее всего, данное положение Налогового кодекса носит популистский характер, что подтверждается сроками введения данных положений. По нашему мнению, данная норма будет отменена сразу же после проведения парламентской избирательной кампании в 2012 году.
Правительство предлагает «заморозить» ставки отдельных налогов, особенно затрагивающих интересы крупного бизнеса. Например, это касается налога и платы за использование природных ресурсов, при том, что ставка данного налога в Украине значительно ниже, чем в странах Европы, Росси и Азии.
Пояснения членов КМУ относительно того, что это необходимо для стимулирования инвестиционной активности в сферах промышленности и топливно-энергетического комплекса выглядят неубедительными. Вряд ли стоит ограничиваться стимулированием инвестиционной активности только в указанных отраслях. Более целесообразно было бы говорить о стимулировании инвестиционной активности как таковой и, соответственно, закладывать в проекте Налогового кодекса универсальные механизмы, а не только «заточенные» под инвестиционные планы мощных украинских финансово-промышленных групп, лояльных к нынешней власти.
По мнению экспертов, существуют более эффективные механизмы стимулирования инвестиционной активности, нежели предложенные Правительством.
Первое. Инвестиционная активность предприятий Украины сдерживается высокой стоимостью внутренних ресурсов предприятия для инвестиций, что определяется высокой ставкой налога на прибыль. При этом украинское законодательство создает неблагоприятные налоговые условия для реинвестиции прибыли, что зачастую способствует ее выведению в оффшоры. Цена собственных ресурсов для предприятия достигает 25% (именно такой процент платит предприятие, если источником инвестиций является его прибыль). Поскольку цена кредитных ресурсов ниже (особенно на западных фондовых рынках), то любому экономически грамотному инвестору выгоднее выводить прибыль в оффшоры, замещая источник финансовых ресурсов долговыми средствами. Сэкономленные 25% налога на прибыль дадут возможность покрыть соответствующий процент, да еще и дополнительно заработать.
К сожалению, в проекте Налогового кодекса этому важному моменту для оздоровления экономики страны внимания не уделено.
Второе. Ограниченность «не облагаемых налогом ресурсов» в виде амортизации, которых недостаточно даже для простого воспроизводства, также препятствует инвестиционной деятельности. В Украине часть дохода, которую государство разрешает предприятию направить на восстановление основных фондов, недостаточна даже для их простого воспроизводства. Например, в странах ЕС за счет амортизации финансируется 60% инвестиций, в Украине - всего 25%.
Следует отметить, что проектом Налогового кодекса вводится внедрение ускоренной амортизации. Однако этот экономический инструмент будет применяться в той плоскости, которую будет определять Правительство. Было бы целесообразно не привязывать его применение к специальным налоговым режимам, на предоставление которых Правительство будет оказывать прямое влияние, а законодательно определить право на него в зависимости от типа производимой продукции или других параметров.
Третье. В Украине непомерно высок уровень налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, которую несут работодатели. По этому показателю отечественная налоговая система считается одной из самых обременительных в мире!
По мнению экспертов, снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда окажет благоприятное влияние на развитие всех отраслей экономики. При довольно низкой номинальной ставке налога с доходов физических лиц вполне возможно перераспределить налоговое давление в сторону работников, но с гарантией сохранения ставки налога с физических лиц на уровне 15%.
Четвертое. Целесообразно упростить процедуру возмещения НДС для предприятий, которые производят и экспортируют высокотехнологичную продукцию. Это позволит создать предприятия благоприятные условия для расширения производства в Украине.
Однако повышению фискальной эффективности налоговой системы нынешнее Правительство предпочитает силовые методы, которые направлены на активную борьбу с минимизацией налогообложения. Но предложенный им подход не является наиболее эффективным. Поскольку с самого начала подготовка проекта кодекса проходила под патронатом налоговой службы, ставка делалась на расширение полномочий и прав контролирующих органов с целью более оперативного выявления попыток минимизации и уклонения от уплаты налогов.
Налоговая служба, пользуясь своими доминирующими позициями в процессе написания Налогового кодекса, еще раз доказывает классические положения теории бюрократии, утверждающие, что любое бюрократическое учреждение бесконечно стремится к саморасширению: больше полномочий, больше сфер влияния, больше финансирования. Не вызывает сомнений, что даже если бы первый, резко раскритикованный, вариант проекта кодекса был принят в целом, то налоговая служба и в дальнейшем проталкивала бы все новые инициативы по расширению своих полномочий. Пока же рентабельность сбора налогов в Украине в несколько раз ниже, чем у европейских налоговиков, что свидетельствует о недостаточной эффективности работы налоговой службы!
В первом варианте проекта Налогового кодекса среди перечня прав органов государственной налоговой службы крайне дискуссионными были возможность безакцептного списания средств налогоплательщиков без решения суда, право получать информацию, представляющую банковскую тайну (и вдобавок применять санкции в случае отказа финансового учреждения предоставить такую информацию), инициировать признание в судебном порядке недействительными учредительных документов субъектов хозяйствования, расширение сроков, оснований и видов проверок и так далее.
Кроме того, проект кодекса предоставлял налоговым органам и другие абсурдно широкие права. К примеру, речь шла о том, что «перечень оснований, предоставляющих право на внеплановую выездную документальную проверку плательщика для определения достоверности начисления такого бюджетного возмещения, определяется центральным органом государственной налоговой службы». При желании, ГНА может определить таким основанием восход солнца и проводить тотальную проверку всех желающих получить возмещение НДС до тех пор, пока налогоплательщики добровольно не откажутся от него.
Проанализировав второй вариант проекта Налогового кодекса, можно сделать вывод, что отдельные инициативы первого варианта, вызвавшие резкое неприятие, сознательно были включены в документ, чтобы отвлечь внимание от других новшеств. Теперь же под видом уступок Правительство сняло ряд своих наиболее одиозных инициатив, однако пытается провести те нормы, которые, собственно, и являются для него актуальными. Например, во втором варианте изъяты такие абсурдные нормы, как право контролирующих органов обследовать место нахождения налогоплательщика, задекларировавшего намерение зарегистрироваться плательщиком НДС. Но сохранены нормы о выездных контрольных проверках, институт которых давно пытается ввести налоговая служба.
По сравнению с текущей ситуацией, второй вариант Налогового кодекса все же продолжает резко расширять объем полномочий налоговой службы, но на фоне первого варианта кодекса они кажутся уже не такими ужасными, как могло бы быть. В последнее время, подобная тактика довольно часто используется для проталкивания различных государственных решений. Опять очередная хитрость!
По-нашему мнению, существуют альтернативные способы повышения фискальной эффективности налоговой системы, кроме как предоставлять неограниченные права контролирующим органам. Самой простой инициативой является внедрение своеобразных «налоговых индульгенций» для предпринимателей. Суть этого института заключается в том, что при условии роста на 20-25% налоговых отчислений в бюджет вводится мораторий на проверки предприятия налоговыми органами. Думаем, что нашлось бы немало желающих выводить бизнес из тени при условии, что их оставят в покое. Таким образом, можно значительно увеличить рост доходов бюджета при уменьшении финансирования контролирующих органов.
Что касается злоупотреблений с возмещением НДС, то целесообразно прописать на законодательном уровне четкое ограничение права на кредит, а не предоставлять широкие возможности предприятиям и каждый раз проводить выездные проверки с целью отслеживания, не злоупотребляют ли они ими.
Институт независимой экспертизы