Кілька днів тому на сайті Верховної Ради України з’явився внесений Президентом України проект закону № 2217а «Про внесення змін до Конституції України» (щодо децентралізації влади).
Не зважаючи на те, що цей проект вже отримав позитивні відгуки Венеціанської комісії, на думку багатьох експертів, він все ще далекий від досконалості й викликає багато запитань. Приміром, щодо майбутньої системи місцевого самоврядування, яка існуватиме після добровільного об’єднання територіальних громад та утворення ними своїх представницьких і виконавчих органів влади. Звичайно, такі органи знаходитимуться в найбільшому населеному пункті об’єднаної територіальної громади, який стане адміністративним центром. Але якщо взяти до уваги, що далеко не всі мешканці населених пунктів, що увійдуть до цієї громади, зможуть легко дістатися до адміністративного центру, то відразу виникає ще кілька закономірних питань. Хто представлятиме місцеву владу на рівні сіл і селищ, які не матимуть власних органів місцевого самоврядування? Хто відстоюватиме інтереси їхніх жителів у повсякденному житті? Зрештою, хто відповідатиме за вирішення місцевих проблем, які трапляються на кожному кроці й потребують постійної уваги?
Чіткої відповіді на ці запитання досі немає, хоча її пошук триває не перший місць. Ще під час розроблення проекту Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” Кабінет Міністрів України запропонував норму, згідно з якою в тих селах і селищах, котрі увійдуть до об’єднаної територіальної громади, виконавчі органи цієї громади мали призначати старост. Передбачалось, що староста представлятиме у своєму населеному пункті виконавчий орган об’єднаної громади й виконуватиме свої функції за контрактом (угодою), укладеним між ним та виконавчим комітетом. Попри те, що староста не наділявся жодними владними повноваженнями, йому делегувалося право брати участь в засіданнях виконавчого комітету ради при розгляді питань, що стосуються територіальної громади, яку він представляє, з правом дорадчого голосу. Обсяг функціональних обов’язків та розмір оплати старости також мав визначатися контрактом.
Проте при доопрацюванні проекту закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» такі підходи щодо статусу і повноважень старости були відкинуті і в кінцевому варіанті закону староста став посадовою особою місцевого самоврядування, яка представляє інтереси жителів села, селища у виконавчих органах сільської селищної, міської ради. У зв’язку з цим Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» був доповнений новою статтею 141 (Староста). Згідно з нею, сільського чи селищного старосту мають обирати на строк повноважень місцевої ради. Крім того, за своєю посадою староста також є членом виконавчого комітету об’єднаної територіальної громади та має право брати участь в підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села чи селища…
Не зважаючи на те, що права і обов’язки старости в законі чітко не були прописані (ці питання мають регулюватись окремим Положенням), запровадження такого інституту можна було розцінити як своєрідний компроміс між прихильниками і противниками занадто радикальної реформи місцевого самоврядування. Уже зараз є очевидним, що внаслідок цієї реформи тисячі українських сіл залишаться без власних органів місцевого самоврядування. А чи зможуть ефективно виконувати свої повноваження ради об’єднаних територіальних громад та їхні виконавчі комітети – ще невідомо. Отож, сільський чи селищний староста міг би стати своєрідним посередником між жителями конкретного населеного пункту і виконавчими органами об’єднаної територіальної громади. Крім того, маючи законні повноваження, він міг би надавати жителям свого населеного пункту й певні види адміністративних послуг, наприклад, здійснювати реєстраційні дії, видавати різноманітні довідки тощо. Проте, схоже, що цього не станеться, а інститут старост в Україні так і не буде запроваджено.
Справа в тому, що в проекті президентського закону про внесення змін до Конституції України про старосту, як посадову особу місцевого самоврядування немає жодної згадки. Та й самого визначення поняття «місцеве самоврядування» в проекті немає, що виглядає як якесь непорозуміння. Нагадаю, що відповідно до ст. 140 чинної Конституції України, «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селищ та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». А якщо територіальна громада вже не матиме такого права, то чи зможе вона ефективно захищати свої інтереси, скажімо, перед органами державної виконавчої влади, які сьогодні під виглядом адміністративно-територіальної реформи ведуть цілеспрямований наступ на місцеве самоврядування? І це проявляється не тільки в тому, що вони примушують до добровільно-примусового об’єднання сільських та селищних голів, а і в тому, що держава намагається позбавити сільські та селищні громади їхнього законного права на здійснення місцеве самоврядування, знищуючи сільську громаду, як природнє явище. Детальніше про це я писав у своїй статті «Отак ми всі йдемо в одну громаду скуті. Але куди?», яка отримала чимало позитивних відгуків. Але, на жаль, це ніяк не вплинуло на суть конституційних змін, які найближчим часом має розглянути Верховна Рада України.
Звичайно, зміни потрібні й наразі я погоджуюся з думкою, що альтернативи децентралізації немає. Але потрібні якісні, продумані зміни, які максимально враховуватимуть інтереси всіх зацікавлених сторін українського суспільства. Тому дозволю припустити, що якщо запропоновані зміни до Конституції України будуть підтримані парламентом та Конституційним судом, то про інститут старост, який поки що номінально існує в законі про місцеве самоврядування, можна буде забути. Адже наступним кроком стане внесення змін до цього та інших законів або ухвалення нових законодавчих актів, які й визначатимуть систему місцевого самоврядування уже відповідно до нової Конституції. Але як працюватиме ця система і наскільки вона буде ефективною – сказати поки що важко.
Звичайно, тут можна посилатися на досвід сусідньої Польщі, де реформа місцевого самоврядування була проведена ще на початку 90-х років минулого століття. Тим більше, що саме польський досвід був взятий за основу для проведення аналогічних реформ в Україні. Але польська модель місцевого самоврядування має низку суттєвих відмінностей від української, насамперед, в частині його доступності. Так поряд із польськими ґмінами, які є первинною ланкою місцевого самоврядування і об’єднують мешканців певної території (міста, села або групи сіл чи міст), у складі ґміни можуть діяти і солтиства, які є допоміжними адміністративними одиницями. Зазвичай солтиство діє на території одного сільського населеного пункту, або об’єднує кілька дрібних сільських населених пунктів. Варто зауважити і те, що солтиство має свій виборний орган – раду солтиства на чолі яких стоїть солтис. Його статус дуже схожий до статусу українського старости, прописаного в ст. 141 закону про місцеве самоврядування. Різниця тільки в тому, що в Польщі цей суспільний інститут уже працює, а в Україні – ще ні, і чи буде він взагалі існувати – невідомо. Поки що складається враження, що ні Президент України, ні Уряд не зацікавлені в тому, щоб на найнижчому рівні місцевого самоврядування, тобто на рівні сільських та селищних громад, існувало бодай якесь самоврядування. Тому й намагаються ліквідувати ці громади та їхню організаційну структуру. З якою метою – то вже інше питання.
Насамкінець, зроблю короткий екскурс в історію українського самоврядування, яке має дуже давні традиції. Однією з таких традицій було існування інституту старости, який в різні часи виконував різні функції. Так, за часів Київської Русі староста був представником нижчої адміністрації, який доглядав за певними ділянками в господарстві князя. У XV-XVIII століттях в Україні, Польщі та Великому князівстві Литовському староста (війт) був керівником місцевого міського чи сільського управління або самоврядування. За часів Російській імперії сільський староста був головою найнижчої адміністративної одиниці – сільської громади й обирався сільським сходом на 3 роки. Такий староста відповідав за дотримання порядку на території свого села, збирав місцеві податки, завідував громадським господарством і громадськими коштами. У Гетьманській державі (1918) діяли губерніальні і повітові старости. У 1919–1939 роках на Закарпатті староста або посадник був голова сільської громади. Старостами також називали виборних або призначених осіб для ведення справ будь-якої громади (наприклад, церковний староста), артілі чи іншого громадського колективу.
Варто сказати і про те, що під час Другої світової війни на окупованих нацистами українських територіях також працювали сільські старости, які обиралися членами місцевих громад і потім затверджувались гебітскомісарами. Сьогодні деякі особи намагаються спекулювати цим фактом для того, щоб дискредитувати інститут старости й не допустити запровадження його на практиці. При цьому вони звичайно ж замовчуються інші історичні факти, які вказують на те, що старости відігравали і можуть відігравати важливу роль у розвитку місцевого самоврядування та місцевої демократії. Сподіваюся, що найближчим часом це питання стане предметом широкої дискусії. І не тільки у стінах українського парламенту, а й поза ними. Зрештою, давайте пам’ятати, що єдиним джерелом влади в Україні є народ, який також має право голосу.
